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即使成立超级央行也会有新问题

发布时间:2016-03-04 16:20:26        来源:

在经历钱荒、股灾、互联网金融风险蔓延的当下,金融监管体制改革成为不少全国政协委员的讨论重点。

政协委员、中国(海南)发展改革研究院院长迟福林提案建议成立国家金融监管总局,整合三会功能后,全国政协委员、交银施罗德基金副总经理谢卫也提交了《关于改进现有金融监管功能的建议》的提案,为金融监管体制改革建言献策。

与迟福林观点不同,谢卫认为,将架构调整作为解决目前监管体系弊端的唯一办法,显然是过于理想化的。从英美等国不同的监管体系得出的经验教训来看,单纯的中央层面监管机构的组织架构调整显然还不够。换个角度想,即使成立了超级央行,其与财政部、发改委之间的监管架构安排又会成为一个新的问题。

谢卫的建议是:要在现有机构监管的基础上进一步强化功能监管;要通过制度化的手段建立起各个监管部门之间的职责划分和信息共享机制;要厘清中央与地方之间的监管责任划分,建立信息沟通渠道;要大力引进市场化专业人士进入监管部门。

他指出,现在对于获得金融牌照的金融机构已经能够按照功能监管的要求进行监管,但对于围绕银行资金池派生出来的各类产品还缺乏统一的监管标准,容易造成监管套利。必须在功能监管上实行大体相当的监管标准,以维护市场的效率和公平。

以下为提案全文:

关于改进现有金融监管功能的建议

谢卫 视觉中国 资料图

民盟 谢卫

习近平总书记在《十三五规划建议》的说明中提到:“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明,现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾。“金融监管架构及其功能的改进已经事关保障国家金融安全,有效防范系统性风险,促进实体经济健康发展的大局。必须按照市场化的改革方向,重新检讨我国金融监管架构及其功能存在的问题,为下一步全面深化改革提供有利的制度保障。

一、现有金融监管体系的弊端

1.监管过度和监管不力并存,容易造成监管套利

现有的金融体系由一行三会构成,各个监管当局以机构监管为主,分别对应银行、证券、保险等行业。在分业经营的情况下,不同行业里的机构相互隔离,监管目标容易达成。但在综合经营的趋势越来越明显的背景下,金融行业的业务界限越来越模糊,通过子公司来进行实质性的综合经营的例子日益普遍。现有监管体系面临的挑战日益严峻,容易在监管过严和监管不力间摇摆。

监管过严往往体现在对本行业企业的监管上。“父爱主义”容易使监管部门对本行业企业的经营进行事无巨细的监管,这样有可能会控制风险的蔓延,但也可能使企业的经营丧失活力,遏制金融创新,也会浪费监管成本。

监管不力往往体现在各个行业的交叉地带的监管上,这时候监管部门往往会倾向于保护归属自己监管机构的利益,“各人自扫门前雪”。交叉地带的金融业务,往往成为规避监管,实现套利的重要地带。市场主体总能找到办法规避措施严厉的本行业监管部门,找到监管部门中的薄弱环节进行监管套利,一旦出现风险,则会出现监管责任不清、反应迟缓、相互推诿等现象,影响监管目标的实现。

2.监管文化缺失,各个监管部门之间缺乏信息交流机制,现有统筹协调机制发挥作用有限

监管部门各自为政,历史上缺乏信息交流共享机制。这种机制缺失导致金融风险放大,特别是在金融风险萌芽阶段,这种信息交流共享机制的缺乏更是容易让原本可以被扼杀在襁褓中的小风险逐渐变得难以收拾。回顾近几年的几次金融风险爆发,从“钱荒”到“股灾”,起初的规模都比较小。但是由于监管部门各自为政,数据分散在各个部门当中,并没有通过信息交流共享组合在一起,及时发现风险。如果当时各个监管部门如果有信息交流共享机制的话,也许“钱荒”和“股灾”造成的后果不会如此严重。

现有的统筹协调机制主要是金融监管协调部际联席会议制度。但联席会议只是个议事机构,不具有行政管理权。这种相对松散的议事协调机构,在各个监管部门能取得共识的前提下,还是能够得到很好地运行的,也有一定效果。比如,理财产品的统一监管规则、整顿同业业务的127号文、促进互联网金融健康发展的指导意见等,都是通过联席会议提出来的。然而,在监管部门分歧严重时,由于没有决策执行机构的协商,联席会议制度很难提高实际应对能力。

3.监管机构人才缺乏,监管技术不足

现有监管人才大都是从校园毕业,直接进入机关工作,缺乏在业务部门工作经验,更没有在一线经营单位担任相对高级别职务的从业经验,从而对实际经营工作中的问题和规律认识不到位,更由于长期的分业经营,使得监管部门人员只专注于自身行业的发展趋势,而对相关其它金融行业的经营情况研究不够。在面临诸如本次股灾之类的较大的金融风险时,监管部门专业人才的缺乏使得监管部门对于市场的敏感性不够,反应迟缓,对股灾造成后果的严重性估计不够。监管机构的监管技术也比较落后,特别是在金融与互联网结合地越来越紧密的情况下,如果监管技术不能与时俱进,势必造成监管措施严重滞后于市场的变化。

4.中央与地方层面监管沟通不畅,对区域性金融风险防范不足

地方政府近年来热衷于金融事务,一些准金融机构如各类交易所、担保公司、小贷公司等审批权也由地方政府主导,但地方政府监管不力的痼疾一直存在。近两年不断出现跨区域经营的地方性交易所、投资公司出现兑付危机的事件。以2015年7月的泛亚事件为例。据称,作为昆明地方性交易所的泛亚有色金属交易所牵涉了全国20个省份、22万名投资者,涉事总金额高达400多亿元。地方政府在监管地方性金融创新时存在地区间以及央地金融监管机构职责不明、沟通不足的情况。在互联网的推波助澜下,这种监管缺失很容易使区域性金融风险蔓延至全国。

二、金融监管架构及功能改进的方向

目前对于中国金融监管体系改革的讨论主要集中于对一行三会架构的调整。将架构调整作为解决目前监管体系弊端的唯一办法,显然是过于理想化的。从英美等国不同的监管体系得出的经验教训来看,单纯的中央层面监管机构的组织架构调整显然还不够。换个角度想,即使成立了超级央行,其与财政部、发改委、国务院之间的监管架构安排又会成为一个新的问题。

为此我们建议的改进方向:

1、要在现有机构监管的基础上进一步强化功能监管。通过功能监管实现对同一或类似金融业务大体相关的监管,事实上,现在对于获得金融牌照的金融机构已经能够按照功能监管的要求进行监管,但对于围绕银行资金池派生出来的各类产品还缺乏统一的监管标准,容易造成监管套利。必须在功能监管上实行大体相当的监管标准,以维护市场的效率和公平。

2、 通过制度化的手段建立起各个监管部门之间的职责划分和信息共享机制。对于双方监管范围重叠的金融机构或业务,还要特别注意降低监管成本,明确双方监管信息收集的边界,通过更有效的信息共享和监管协调,兼顾了解掌握风险和降低监管负担的平衡。

3、要厘清中央与地方之间的监管责任划分,建立信息沟通渠道。地方政府不能只注重经济发展而忽视金融风险,对于新兴的互联网金融创新一方面要鼓励,另一方面也要充分意识到其风险的易发性和传染性。

4、创新干部管理体制。大力引进市场化专业人士进入监管部门,优化监管队伍的专业性。同时发挥同业协会等自律性组织的监管作用,作为行政性监管的补充,使金融监管目标与金融机构的内在经营目标更好地结合起来。

金融监管是一把双刃剑,监管过松容易产生金融风险,监管过严则会扼杀金融创新。一个制度完备的功能监管体系不但能够防范系统性金融风险,还会在一定程度上激励金融创新。